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解读《公安机关办理刑事案件程序规定》

发布时间:2021-04-29 09:37   信息来源:荆州市公安局
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    部门解读 

《公安机关办理刑事案件程序规定》(以下简称《规定》)是公安机关适用刑事诉讼法和有关法律办理刑事案件的重要规章,也是公安机关刑事执法行为的重要操作指引。之前,《规定》已经有过1998年、2012年两次修改。自2012年至今,刑事司法实务新增并修改了较多法律规范。例如,《刑事诉讼法》的修改、以及《监察法》、《国际刑事司法协助法》等法律和重要司法解释的相继出台。为适应当前司法环境,公安部对《规定》进行全面修改完善,此次修改包括对原条文修改119条、删除7条并新增16条,合计修改142条。修改后的规定共14章388条。

修改后的规定全面吸收了近年来司法体制改革和公安机关执法规范化建设的成果,对规范公安机关刑事执法行为、提高办案质量、实现打击犯罪与保护人权的统一具有重要意义。因此,有必要解读一下该《规定》。

一、积极落实认罪认罚从宽制度

认罪认罚从宽制度是2018年《刑事诉讼法》正式确立的一项重要制度,也是全面贯彻宽严相济刑事政策的重要举措。认罪认罚从宽制度贯穿刑事诉讼全过程,适用于侦查、审查起诉、审判各个阶段。因此,积极落实侦查阶段的认罪认罚从宽、推进建立健全相关工作机制便成为此次《规定》修改的重点之一。

(一)衔接值班律师制度,保障值班律师在侦查阶段的参与

在认罪认罚从宽制度中,值班律师制度发挥着相当重要的作用,保障了犯罪嫌疑人认罪认罚的自愿性与真实性。《规定》新增看守所值班律师为犯罪嫌疑人、被告人提供法律帮助的内容。第四十九条第一款明确看守所在犯罪嫌疑人、被告人入所羁押时即应当告知未委托辩护人、也未被法援机构指派律师的有权约见值班律师,获得法律帮助,并为其约见提供便利。第二款则是明确了通知值班律师的时限为二十四小时。可见,《规定》在最大限度上保障犯罪嫌疑人、被告人获得有效法律帮助权,也保障了值班律师在侦查阶段的有效参与。

【相关条文】

第四十九条 (新增)

犯罪嫌疑人、被告人入所羁押时没有委托辩护人,法律援助机构也没有指派律师提供辩护的,看守所应当告知其有权约见值班律师,获得法律咨询、程序选择建议、申请变更强制措施、对案件处理提出意见等法律帮助,并为犯罪嫌疑人、被告人约见值班律师提供便利。

没有委托辩护人、法律援助机构没有指派律师提供辩护的犯罪嫌疑人、被告人,向看守所申请由值班律师提供法律帮助的,看守所应当在二十四小时内通知值班律师。

(二)明确讯问前应当告知认罪认罚从宽的法律规定

刑事诉讼全过程均应当保障犯罪嫌疑人认罪认罚的自愿性,及时、全面、规范地履行权利告知程序就显得尤为重要。《规定》对侦查人员讯问前应当告知犯罪嫌疑人的相关法律规定作了一定的修改,将认罪认罚从宽制度融入其中。明确了侦查人员在讯问前就应当认罪认罚从宽的相关含义、犯罪嫌疑人享有的诉讼权利及认罪认罚的法律后果,确保犯罪嫌疑人认罪认罚的自愿性。

【相关条文】

第二百零三条第一款(修改)

侦查人员讯问犯罪嫌疑人时,应当首先讯问犯罪嫌疑人是否有犯罪行为,并告知犯罪嫌疑人享有的诉讼权利,如实供述自己罪行可以从宽处理以及认罪认罚的法律规定,让他陈述有罪的情节或者无罪的辩解,然后向他提出问题。

(三)相关文书中写明自愿认罪认罚的情况

《关于适用认罪认罚从宽制度的指导意见》中指出人民法院、人民检察院、公安机关应当将犯罪嫌疑人、被告人认罪认罚作为其是否具有社会危险性的重要考虑因素。因此,检察院在评估对犯罪嫌疑人、被告人是否需要采取逮捕措施,也会将自愿认罪认罚的情况纳入考量范围。这也要求公安机关应当在提请批准逮捕书中写明相应情况。

同样地,在移送审查起诉时,公安机关也应当在起诉意见书中写明相应情况。

【相关条文】

第一百三十七条第二款(新增)

犯罪嫌疑人自愿认罪认罚的,应当记录在案,并在提请批准逮捕书中写明有关情况。

第二百八十九条第二款(新增)

犯罪嫌疑人自愿认罪的,应当记录在案,随案移送,并在起诉意见书中写明有关情况;认为案件符合速裁程序适用条件的,可以向人民检察院提出适用速裁程序的建议。

(四)公安机关可以提出适用速裁程序的建议

速裁程序的核心理念就是认罪认罚从宽,对于轻微刑事案件,只要被告人认罪认罚,司法机关就应在实体上从宽,在程序上简化,以求提高诉讼效率。

《规定》新增与速裁程序相关的条款,要求公安机关认为符合速裁程序适用条件的,可以在移送审查起诉时向人民检察院提出适用速裁程序的建议,以便提高诉讼效率。

【相关条文】

第二百八十九条第二款(新增)

犯罪嫌疑人自愿认罪的,应当记录在案,随案移送,并在起诉意见书中写明有关情况;认为案件符合速裁程序适用条件的,可以向人民检察院提出适用速裁程序的建议。

二、规范刑事强制措施的适用

刑事强制措施在刑事诉讼中具有不可或缺的重要地位。司法实践中,时常存在超期羁押、久押不决、以刑事强制措施代替刑罚等滥用刑事强制措施现象,侵害了犯罪嫌疑人、被告人的合法权益。此次《规定》的修改比较重视刑事强制措施的适用方面。在不另外设置新的强制措施适用条件的基础上,细化具体程序,规范强制措施的适用,有效保障犯罪嫌疑人、被告人人身权益。

(一)讯问犯罪嫌疑人的地点规范化、合法化

《规定》第七十八条第一款明确拘传讯问的地点为公安机关的执法办案场所,相对于原先的“指定地点”更加公开、透明,对公安机关的执法行为提出了更高的要求,有利于保障犯罪嫌疑人的合法权益。辩护律师在阅卷或者会见嫌疑人时可以关注拘传讯问的地点是否符合法律规定。

【相关条文】

第七十八条第一款(修改)

公安机关根据案件情况对需要拘传的犯罪嫌疑人,或者经过传唤没有正当理由不到案的犯罪嫌疑人,可以拘传到其所在市、县公安机关执法办案场所进行讯问。

《规定》还明确公安机关讯问犯罪嫌疑人的地点,原则上应当在公安机关执法办案场所、拘留所、戒毒所、监狱等执行场所、看守所讯问室等,例外则是现场、住处或者就诊的医疗机构。对于讯问不需要拘留、逮捕的犯罪嫌疑人的情形,将“犯罪嫌疑人所在市、县内的指定地点”修改为“犯罪嫌疑人所在市、县公安机关执法办案场所或者到他的住处”。讯问地点的明确意味着公安机关讯问活动的规范化、合法化,保障了犯罪嫌疑人的合法权益。

【相关条文】

第一百九十八条(新增与修改)

讯问犯罪嫌疑人,除下列情形以外,应当在公安机关执法办案场所的讯问室进行:(一)紧急情况下在现场进行讯问的;(二)对有严重伤病或者残疾、行动不便的,以及正在怀孕的犯罪嫌疑人,在其住处或者就诊的医疗机构进行讯问的。

对于已送交看守所羁押的犯罪嫌疑人,应当在看守所讯问室进行讯问。

对于正在被执行行政拘留、强制隔离戒毒的人员以及正在监狱服刑的罪犯,可以在其执行场所进行讯问。

对于不需要拘留、逮捕的犯罪嫌疑人,经办案部门负责人批准,可以传唤到犯罪嫌疑人所在市、县公安机关执法办案场所或者到他的住处进行讯问。

(二)完善未成年犯罪嫌疑人取保候审制度

《规定》完善了未成年犯罪嫌疑人取保候审制度,一方面新增对未成年人取保候审应当优先保证人保证,另一方面降低了未成年人保证金起点数额。上述规定凸显了对未成年人的特殊保护,有利于对未成年人的教育挽救,更有利于未成年人回归社会。在办理未成年人刑事犯罪案件时,辩护律师应该格外注重取保候审制度的运用。

【相关条文】

第八十四条第二款(部分新增)

对同一犯罪嫌疑人,不得同时责令其提出保证人和交纳保证金。对未成年人取保候审,应当优先适用保证人保证。

第八十七条(部分新增)

犯罪嫌疑人的保证金起点数额为人民币一千元。犯罪嫌疑人为未成年人的,保证金起点数额为人民币五百元。具体数额应当综合考虑保证诉讼活动正常进行的需要、犯罪嫌疑人的社会危险性、案件的性质、情节、可能判处刑罚的轻重以及犯罪嫌疑人的经济状况等情况确定。

(三)细化取保候审的具体执行

对取保候审的具体执行进行细化,提出了更为规范化的要求,比如第九十四条明确执行派出所应当定期了解遵守取保候审情况并制作笔录,又如法院或者检察院决定取保的,被取保候审人离开所居住的市、县,应当征得检法机关的同意,或者被取保候审人违反规定的,应当及时通知检法机关等等。

【相关条文】

第九十四条(修改)

执行取保候审的派出所应当定期了解被取保候审人遵守取保候审规定的有关情况,并制作笔录。

第九十五条第二款(修改)

人民法院、人民检察院决定取保候审的,负责执行的派出所在批准被取保候审人离开所居住的市、县前,应当征得取保候审的机关同意。

第九十六条第二款(修改)

人民法院、人民检察院决定取保候审的,被取保候审人违反应当遵守的规定,负责执行的派出所应当及时通知决定取保候审的机关。

第一百零八条第二款(新增)

人民法院、人民检察院作出解除取保候审决定的,负责执行的公安机关应当根据决定书及时解除取保候审,并通知被取保候审人、保证人和有关单位。

(四)规范异地执行拘留措施

《规定》规范了异地执行拘留措施后将犯罪嫌疑人送看守所羁押的相关程序,新增了对24小时内无法及时押回管辖地看守所的嫌疑人先送至抓获地看守所羁押的情形,确保嫌疑人的人身权不受侵犯。

【相关条文】

第一百二十六条第二款(修改)

异地执行拘留,无法及时将犯罪嫌疑人押解回管辖地的,应当在宣布拘留后立即将其送抓获地看守所羁押,至迟不得超过二十四小时。到达管辖地后,应当立即将犯罪嫌疑人送看守所羁押。

(五)落实逮捕执行过程中的相关细节

《规定》明确了逮捕执行回执的反馈期限,即逮捕与不捕均需在执行完毕后三日内向检察院送达执行回执。除此之外,关于羁押必要性审查方面,对接《人民检察院办理羁押必要性审查案件规定》,规范相关表达,将原先的“提出检察建议”修改为“建议予以释放或者变更强制措施”。

【相关条文】

第一百四十条(修改)

对于人民检察院决定不批准逮捕的,公安机关在收到不批准逮捕决定书后,如果犯罪嫌疑人已被拘留的,应当立即释放,发给释放证明书,并在执行完毕后三日以内将执行回执送达作出不批准逮捕决定的人民检察院。

第一百四十二条(修改)

接到人民检察院批准逮捕决定书后,应当由县级以上公安机关负责人签发逮捕证,立即执行,并在执行完毕后三日以内将执行回执送达作出批准逮捕决定的人民检察院。如果未能执行,也应当将回执送达人民检察院,并写明未能执行的原因。

第一百五十九条第一款(修改)

犯罪嫌疑人被逮捕后,人民检察院经审查认为不需要继续羁押,建议予以释放或者变更强制措施的,公安机关应当予以调查核实。认为不需要继续羁押的,应当予以释放或者变更强制措施;认为需要继续羁押的,应当说明理由。

三、改革完善公安机关受案立案制度

近年来,公安机关一直在改革受案立案制度,旨在切实解决受案立案难等问题。如2015年公安部《关于改革完善受案立案制度的意见》便是专门为了有效解决受案立案工作中存在的突出问题而出台,以期达到依法惩治违法犯罪活动,切实维护人民群众合法权益的目的。此次《规定》的修改也吸取了相关改革经验,完善了受案立案制度。

(一)规范接报案程序

进一步规范接报案程序,例如第一百六十九条将“必要时,应当录音或者录像”修改为“必要时,应当对接受过程录音录像”。明确了必要的接报案过程必须同时具有声音和画面,确保接报案的合法性与规范性。【注意:《规定》也将多处“录音或者录像”修改为“录音录像”,要求取证、侦查实验等侦查活动应当录音录像。】

同时又明确了公安机关对于公民报案,应当立即接受,制作受案登记表和受案回执,并将受案回执交扭送人、报案人、控告人、举报人,努力做到有报案必回应。

【相关条文】

第一百六十九条(修改)

公安机关对于公民扭送、报案、控告、举报或者犯罪嫌疑人自动投案的,都应当立即接受,问明情况,并制作笔录,经核对无误后,由扭送人、报案人、控告人、举报人、投案人签名、捺指印。必要时,应当对接受过程录音录像。

第一百七十一条(修改)

公安机关接受案件时,应当制作受案登记表和受案回执,并将受案回执交扭送人、报案人、控告人、举报人。扭送人、报案人、控告人、举报人无法取得联系或者拒绝接受回执的,应当在回执中注明。

(二)规范立案审查程序

一方面,规范立案审查程序中的相关用词,将“初查”改为“调查核实”,明确了立案之前的“调查核实”不属于侦查阶段的措施;

另一方面,《规定》明确了在立案前的调查核实环节,不得对被调查对象采取强制措施,不得查封、扣押、冻结被调查对象的财产,不得采取技术侦查措施,切实保障当事人合法权益。

【相关条文】

第一百七十四条(修改)

对接受的案件,或者发现的犯罪线索,公安机关应当迅速进行审查。发现案件事实或者线索不明的,必要时,经办案部门负责人批准,可以进行调查核实。

调查核实过程中,公安机关可以依照有关法律和规定采取询问、查询、勘验、鉴定和调取证据材料等不限制被调查对象人身、财产权利的措施。但是,不得对被调查对象采取强制措施,不得查封、扣押、冻结被调查对象的财产,不得采取技术侦查措施。

(三)完善了行政执法与刑事执法衔接机制

目前,行政执法与刑事执法之间仍存在衔接不畅的问题,主要表现为行政执法机关立案查处案件多、移送司法机关处理少,案件材料移送易缺失等。《规定》第一百八十条新增两款,主要是为了进一步加强与行政机关的工作配合,一是对行政执法机关移送案件材料不全的补正程序,二是不属于公安机关职责范围案件的处理程序。

【相关条文】

第一百八十条第二、三款(新增)

公安机关认为行政执法机关移送的案件材料不全的,应当在接受案件后二十四小时以内通知移送案件的行政执法机关在三日以内补正,但不得以材料不全为由不接受移送案件。

公安机关认为行政执法机关移送的案件不属于公安机关职责范围的,应当书面通知移送案件的行政执法机关向其他主管机关移送案件,并说明理由。

四、完善涉案财物管理与处置机制

涉案财物管理与处置方面一直是刑事诉讼程序的重要组成部分,涉案财物管理与处置是否规范到位,不仅关乎国家或者相关人员的损失能否及时有效挽回,也直接关系案件当事人合法财产权益能否得到保障,以及公安机关执法的公信力。

此次《规定》的修改主要依据2015年中办、国办印发的《关于进一步规范刑事诉讼涉案财物处置工作的意见》、公安部《公安机关涉案财物管理若干规定》等相关规定,对涉案财物的管理、处置机制进一步完善。

(一)完善涉案财物管理机制

《规定》完善了涉案财物管理机制,要求县级以上公安机关应当设立涉案财物管理部门,做到管理与办案相分离,对涉案财物统一管理、专人保管机制,加强监督管理力度。

【相关条文】

第二百三十五条第二、三款(新增)

县级以上公安机关应当指定一个内设部门作为涉案财物管理部门,负责对涉案财物实行统一管理,并设立或者指定专门保管场所,对涉案财物进行集中保管。

对价值较低、易于保管,或者需要作为证据继续使用,以及需要先行返还被害人的涉案财物,可以由办案部门设置专门的场所进行保管。办案部门应当指定不承担办案工作的民警负责本部门涉案财物的接收、保管、移交等管理工作;严禁由侦查人员自行保管涉案财物。

(二)规范执行查封、扣押措施

《规定》与2014年《公安机关办理刑事案件适用查封、冻结措施有关规定》相衔接,再次强调依法保障当事人的财产权利。《规定》要求执行查封、扣押时,应当为犯罪嫌疑人及其所扶养的亲属保留必需的生活费用和物品,在保证侦查活动正常进行的前提下可以允许当事人继续合理使用,并对有关涉案财物的类型不作任何限制。

【相关条文】

第二百三十条第四款(新增)

执行查封、扣押时,应当为犯罪嫌疑人及其所扶养的亲属保留必需的生活费用和物品。能够保证侦查活动正常进行的,可以允许有关当事人继续合理使用有关涉案财物,但应当采取必要的保值、保管措施。

(三)完善冻结措施

《规定》第二百三十九条还细化了冻结的审批权限:通常情况下,冻结犯罪嫌疑人财产的,应当经县级以上公安机关负责人批准;而冻结股权、保单权益的,应当经设区的市一级以上公安机关负责人批准;冻结上市公司股权的,应当经省级以上公安机关负责人批准。

《规定》第二百四十三条至第二百四十五条则是细化了不同财产的冻结期限,在此不再赘述。

【相关条文】

第二百三十九条(修改)

需要冻结犯罪嫌疑人财产的,应当经县级以上公安机关负责人批准,制作协助冻结财产通知书,明确冻结财产的账户名称、账户号码、冻结数额、冻结期限、冻结范围以及是否及于孳息等事项,通知金融机构等单位协助办理。

冻结股权、保单权益的,应当经设区的市一级以上公安机关负责人批准。

冻结上市公司股权的,应当经省级以上公安机关负责人批准。

(四)落实涉案财物提前返还程序

根据《刑法》和《刑事诉讼法》的有关规定,进一步明确了返还的条件,对于犯罪事实查证属实、有证据证明权属明确且无争议,不损害其他被害人或者利害关系人的利益,不影响案件正常办理的,应当在履行相关手续后及时返还。同时,也明确规定侦查人员或者公安机关其他工作人员不得代为领取,以防止侵占当事人财物的现象出现。

【相关条文】

第二百三十四条第一款、第二款(修改与新增)

有关犯罪事实查证属实后,对于有证据证明权属明确且无争议的被害人合法财产及其孳息,且返还不损害其他被害人或者利害关系人的利益,不影响案件正常办理的,应当在登记、拍照或者录音录像和估价后,报经县级以上公安机关负责人批准,开具发还清单返还,并在案卷材料中注明返还的理由,将原物照片、发还清单和被害人的领取手续存卷备查。

领取人应当是涉案财物的合法权利人或者其委托的人;委托他人领取的,应当出具委托书。侦查人员或者公安机关其他工作人员不得代为领取。

五、其他方面

(一)完善非法证据排除制度

《规定》在原有的全面收集证据、讯问录音录像等基础上,要求对侦查终结的案件,应当全面审查证明证据收集合法性的证据材料,依法排除非法证据;发现办案人员非法取证的,应当依法作出处理,并可另行指派侦查人员重新调查取证。

【相关条文】

第二百八十四条(新增)

对侦查终结的案件,公安机关应当全面审查证明证据收集合法性的证据材料,依法排除非法证据。排除非法证据后证据不足的,不得移送审查起诉。

公安机关发现侦查人员非法取证的,应当依法作出处理,并可另行指派侦查人员重新调查取证。

(二)加强和规范补充侦查工作

补充侦查方面,《规定》与最高人民检察院、公安部《关于加强和规范补充侦查工作的指导意见》相衔接,《规定》进一步完善以证据为核心的刑事指控体系,加强和规范补充侦查工作,例如明确了“原认定犯罪事实清楚,证据不够充分”的补充侦查对象修改为“原认定犯罪事实不清或者证据不够充分”,使得能够补充侦查的范围有所增加。同时,要求公安机关对于确实无法查清事实或者补充证据的一定要作出书面说明,以实现补充侦查工作的规范化。

辩护律师应当及时跟进补充侦查工作的进度,了解补充侦查的具体内容,真正实现有的放矢。

【相关条文】

第二百九十六条 (修改)

对人民检察院退回补充侦查的案件,根据不同情况,报县级以上公安机关负责人批准,分别作如下处理:

(一)原认定犯罪事实不清或者证据不够充分的,应当在查清事实、补充证据后,制作补充侦查报告书,移送人民检察院审查;对确实无法查明的事项或者无法补充的证据,应当书面向人民检察院说明情况;

(二)在补充侦查过程中,发现新的同案犯或者新的罪行,需要追究刑事责任的,应当重新制作起诉意见书,移送人民检察院审查;

(三)发现原认定的犯罪事实有重大变化,不应当追究刑事责任的,应当撤销案件或者对犯罪嫌疑人终止侦查,并将有关情况通知退查的人民检察院;

(四)原认定犯罪事实清楚,证据确实、充分,人民检察院退回补充侦查不当的,应当说明理由,移送人民检察院审查。

(三)保障律师会见权

《规定》进一步保障辩护律师的会见权,解决“会见难”。如《规定》第五十三条第二款进行修改,明确了特别重大贿赂犯罪案件侦查阶段的会见无需侦查机关的许可。这也是为了与2018年《刑事诉讼法》中的规定保持一致。

【相关条文】

第五十三条第二款(修改)

侦查期间,辩护律师会见危害国家安全犯罪案件、恐怖活动犯罪、特别重大贿赂犯罪案件在押或者被监视居住的犯罪嫌疑人时,看守所或者监视居住执行机关还应当查验侦查机关的许可决定文书。